未成年人保护诉讼及合规指引（一）- 法律保障机制概述

自21世纪初互联网普及以来，网络游戏长久处于负面的社会评论下。从是2002年的蓝极速网吧事件到今天层出不穷的大额打赏、充值，网络游戏更是永久的站在了家长的对立面。当快速发展的游戏行业与青少年的健康成长发生冲突时，相关部门不断采取措施平衡上述矛盾。但由于技术原因限制了政策的落实、未成年人上有政策下有对策等多重因素，未成年人保护政策的落实进度较为缓慢。但随着互联网技术的更新迭代，网络游戏监管力度的不断加强，相关政策、规定的不断推出，《未成年人网络保护条例》制定进程的不断推进，游戏企业的社会责任感不断增强，未成年人保护政策的落实现已初见成效。

根据现行法律、法规，未成年人保护的主要义务由国家和网络游戏运营商承担。未成年人保护问题已经成为网络游戏上线、运营必须要跨越的“门槛”。目前，运营商的责任主要分事前审查和事中监督两部分，主要包括对游戏内容的审核、防沉迷机制的设计以及儿童个人信息保护等内容。

对网络游戏的内容审查，主要依据《网络游戏管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，即《暂行办法》第九条网络游戏不得含有违反宪法、色情、赌博、暴力等内容；第十六条：网络游戏经营单位应当根据网络游戏的内容、功能和适用人群，制定网络游戏用户指引和警示说明，并在网站和网络游戏的显著位置予以标明。以及中央八部委《关于严格规范网络游戏市场管理的意见》规定，对热门网络游戏进行重点排查，严格查处含有法律法规禁止内容的网络游戏产品；轻微违法的，要求予以整改。

游戏内容审查并无明确、具体、可执行的标准。随着《暂行办法》的废止，现在网络游戏的内容审查更加不明确。2004年，中国青少年网络协会公布了中国第一套游戏分类标准《中国青少年网络协会绿色游戏推荐标准》，对游戏等级、年龄段等作出规定，但该标准并非国家强制性要求，在颁布之后并未真正得到实施。 

早在2007年，八部门联合下发的《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》，就要求网络游戏企业按照实名认证方案开发游戏，否则不予审批或备案，不准公开测试运营。此后，关于实名制防沉迷的规定更是不断推出，可见游戏企业没有任何拖延的借口。

2011年7月，教育部等八部委《关于启动网络游戏防沉迷实名验证工作的通知》指出实施防沉迷实名验证“有利于防止未成年人盗用或者使用虚假成年人身份信息，规避网络游戏防沉迷系统的限制”。要求“网络游戏运营企业要按规定要求，全力做好网络游戏防沉迷实名验证的各项相关工作。首先，要认真做好本企业应承担的网络游戏用户注册信息识别等工作；其次，按流程及时报送需验证的用户身份信息；再次，严格将经实名验证证明是提供了虚假身份信息的用户纳入网络游戏防沉迷系统。”

2016年11月《网络安全法》第二十四条明确规定网络运营者为用户办理网络接入、域名注册服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布、即时通讯等服务，在与用户签订协议或者确认提供服务时，应当要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的，网络运营者不得为其提供相关服务。更是从法律层面确立了网络游戏用户实名制的义务。

2016年12月，原文化部《关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》第3条明确强调网络游戏运营商应当要求网络游戏用户使用有效身份证进行实名制认证，不得采用游客模式登录。

2019年10月国家新闻出版署《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》要求：实行网络游戏用户账号实名注册制度。所有网络游戏用户均须使用有效身份信息方可进行游戏账号注册。自本通知施行之日起，网络游戏企业应建立并实施用户实名注册系统，不得以任何形式为未实名注册的新增用户提供游戏服务。自本通知施行之日起2个月内，网络游戏企业须要求已有用户全部完成实名注册，对未完成实名注册的用户停止提供游戏服务。对用户提供的实名注册信息，网络游戏企业必须严格按照有关法律法规妥善保存、保护，不得用作其他用途。

早在2007年4月，《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》中即要求所有网络游戏运营企业必须按照通知中的附件《网络游戏防沉迷系统开发标准》设置防沉迷系统，否则不予审批或备案，也不准公开测试运行。而《网络游戏防沉迷系统开发标准》规定的核心即防沉迷系统的核心：未成年人累计3小时以内的游戏时间为“健康”时间，能获得全部的游戏收益，累计超过3小时后的2小时内为 “疲劳”时间，获得游戏收益减半，超过5小时则为“不健康”时间，游戏收益降为0。该套标准首次提出了通过游戏收益控制游戏时间的概念，当时的游戏多为ARPG类游戏，玩家沉迷游戏多数是为了获取游戏奖励。尤其是青少年玩家，和同龄人攀比级别、装备等情况更为常见。通过控制收益来限制未成年人玩游戏的方法切实有效。

随后，一系列规定将防沉迷系统进一步落实，在2010年6月《暂行办法》第16条规定，网络游戏运营商应当按照国家规定，采取技术手段，禁止未成年人接触不适宜的游戏并限制其玩游戏的时间。2019年10月《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》第2条要求：严格控制未成年人使用网络游戏时段、时长。每日22时至次日8时，网络游戏企业不得以任何形式为未成年人提供游戏服务。网络游戏企业向未成年人提供游戏服务的时长，法定节假日每日累计不得超过3小时，其他时间每日累计不得超过1.5小时。

目前，防沉迷系统已成为版号申请环节的要求之一，是游戏上线运营的必要环节。

2016年文化部发布的《关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》提倡网络游戏经营单位在落实“网络游戏未成年人家长监护工程”基础上设置未成年用户消费限额，限定未成年用户游戏时间，并采取技术措施屏蔽不适宜未成年用户的场景和功能等，以期从游戏注册登陆、消费、以及游戏过程等各方面强化防沉迷系统对于游戏用户尤其是未成年用户的效果。

2011年文化部等部门关于印发《“网络游戏未成年人家长监护工程”实施方案》的通知提出自2011年3月1日起在网络游戏行业全面实施“家长监护工程”。

目前，业内大多数企业都已参与家长监护平台，并在企业官网设有家长监护专窗。

在我国，未成年人个人信息保护早有《未成年人保护法》等法律的规定。但法律的规定过于宽泛、笼统，可实施性不强。在2019年10月《儿童个人信息网络保护规定》后，未成年人个人信息保护规定更加规范化、细致化。目前，法律、部门规章及其他规范性文件均对个人信息保护问题做出了规定。

（1）法律。对于未成年人个人信息保护，《未成年人保护法》第39条规定:“任何组织或者个人不得披露未成年人的个人隐私”，这仅仅做了原则性的规定。另外，在其他立法中也仅有一些涉及有关个人信息的一般性规定，如在《网络安全法》《消费者权益保护法》等法律中要求，网络运营者在收集、使用用户的个人信息时，必须“公开收集、使用规则”，“明示收集、使用信息的目的、方式和范围”，“并取得用户的同意”。

（2）部门规章。2019年10月1日，国家网信办起草颁布的《儿童个人信息网络保护规定》正式开始实施。新规规定，儿童个人信息保护坚持正当必要原则、监护人全面控制原则、充分告知权以及最小授权原则。该《规定》对儿童的范围、网络运营者在收集、使用、转移、披露儿童个人信息过程中的义务进行了全面规范，比如，“网络运营者应当设置专门的儿童个人信息保护规则和用户协议，并指定专人负责儿童个人信息保护。”“网络运营者收集、使用、转移、披露儿童个人信息的，应当以显著、清晰的方式告知儿童监护人，并应当征得儿童监护人的同意”。这些内容都对网络运营者提出了明确的要求。

（3）其他规范性文件。工业和信息化部信息安全协调司2011年2月指导起草的《信息安全技术个人信息保护指南》第5．1．4条规定，“个人信息管理者不应要求未满16周岁的未成年人提交个人信息，当发现信息提交者未满16周岁时，应给出明确提示并停止收集行为，为提供必要服务确需收集其个人信息的，应征得其监护人的同意”；全国信息安全标准化技术委员会2012 年 11 月出台的《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》第5．2．7条规定，“不直接向未满16周岁的未成年人等限制民事行为能力或无行为能力人收集个人敏感信息，确需收集其个人敏感信息的，要征得其法定监护人的明示同意”；2017年12月发布的国家标准GB/T352273–2017《信息安全技术—个人信息安全规范》第5．5条c项规定，“收集年满14周岁的未成年人的个人信息前，应征得未成年人或其监护人的明示同意；不满14周岁的，应征得其监护人的明示同意”。 

整体来看，我国关于网络游戏监管政策具有法律效力的不仅数量很有限，而且立法层级不高，多数为部门规章。网络游戏监管的相关政策体系不够系统，针对性、操作系统不强。但国家及社会的导向性十分明确，未成年人保护的规定会愈加严格，将网络保护章节写入《未成年人保护法》修订草案、出台《未成年人网络保护条例》也只是时间的问题。

《未成年人网络保护条例（送审稿）》明确的落实了实名制、防沉迷系统以及网络运营商对未成年人个人信息的保护义务，将上述内容规范化、细致化。此外，送审稿还规定了游戏适龄提示制度，即送审稿第八条任何组织和个人在网络空间制作、发布、传播符合本条例第七条第一款规定、但具有以下不适宜未成年人接触情形的信息，应当在信息展示之前，以显著方式提示：（一）可能诱导未成年人实施暴力、欺凌、自杀、自残、性接触、流浪、乞讨等不良行为的；（二）可能诱导未成年人使用烟草、酒类等不适宜未成年人使用的产品的；（三）可能诱导未成年人产生厌学、愤世、自卑、恐惧、抑郁等不良情绪的；（四）其他可能对未成年人身心健康产生不良影响的。网络信息服务提供者提供网络平台服务的，应当对其所登载的信息进行审查；发现前款规定的信息的，应当采取措施以显著方式进行浏览前提示。